乡村振兴背景下的土地政策改革

乡村振兴背景下的土地政策改革

导读：

长期以来，我国实行城乡二元化的土地制度，农村的土地归农村集体所有，属于集体土地集体土地不同于国有土地，在土地的转让、抵押、租赁等方面有诸多限制，这也逐渐成为了农村发展的桎梏

农村土地制度的变迁与发展，不仅关系到农业现代化的有效推进，还对整个社会经济的发展具有举足轻重的作用在乡村振兴战略的背景下，农村土地制度改革为“三农”问题的解决提供了基础保障可以说，一切乡村发展路径都离不开土地政策的支持，土地政策的改革将加快乡村振兴的步伐

集体土地包括属于集体所有的农用地、未利用地以及集体建设用地3种类型国家鼓励以上用地类型开发农业生产、加工流通、商贸服务、休闲农业、乡村旅游、乡村双创等项目

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集体农用地

一、概况

农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、林地、牧草地、设施农业用地、坑塘水面等我国实行严格的农用地保护措施，严格管控农用地转为非农用地，严守耕地红线按目前统计，我国有农民承包耕地13亿亩，其他类型农用地25.7亿亩

20世纪90年代以后，随着城镇化的推进以及纯农业收益明显下降的不可逆转，越来越多的农民放弃土地经营，尤其是“农二代”“农三代”，一半以上的人不懂也不愿意经营土地在我国农村地区，农业生产者的构成已发生深刻变化，家庭农场、农民合作社、农业企业逐渐代替农民成为了农业经营的主体，土地流转现象越来越普遍，土地规模化经营成为趋势

二、集体农用地政策改革

农村土地制度的改革坚持三条底线，即土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损

01 / 土地确权

概念：土地确权是指土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权

土地确权是农村土地承包经营权改革的基础，2014年，我国开始为承包地确权颁证，截至2017年年底，农村已经有82%的承包地完成确权，计划到2018年，农村土地确权全面完成

02 / 三权分置

在农村土地确权基础上，2016年10月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置格局

集体所有权（坚持根本地位）

对承包地发包、调整、监督、收回等权能

有权对征地补偿提出意见并依法获得补偿

建立健全集体经济组织民主议事机制

农户承包权（严格保护）

通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益

有权依法依据就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地

土地经营权（加快放活）

经营主体在流转土地上，享有占有、耕作并取得相应收益的权益

经营主体享有优先续租的权利

经承包户同意，可再流转或抵押土地经营权

三、集体农用地获取

01 / 土地转让

即在发包方(一般为农村集体经济组织)同意的前提下，与土地承包人签订土地转让合同协议，获得其所拥有的未到期土地的承包权与经营权

土地转让成功后，原土地承包人所享有的使用、流转、抵押、退出等各项权能将转移给受让对象此类获取土地的方式较为严格，需经过发包方的同意，如果出现承包方不具有稳定的非农职业或者稳定的收入来源，或者转让合同不符合平等、自愿、有偿原则，或者受让方改变了承包土地的农业用途，或者受让方不是以农业生产经营为主要目的，或者本集体经济组织内其他成员提出要优先享有等情况，发包方有权不同意承包方与受让方之间的合同

02 / 通过土地租赁

即在与土地承包人或土地经营人进行洽谈磋商的基础上，以承租的方式，签订土地租赁合同协议，获得一定期限的土地经营权，并按一定方式付给出租方实物或货币

土地租赁合同签订后，需上报农村集体经济组织存档，但与土地转让不同，农村集体仅限于存档，无许可权另外，对于这一模式来说，出租的仅是土地的经营权

，承包权仍属于出租方

03 / 通过土地作价入股

即在自愿联合的基础上，土地权利人与投资者签订土地入股(股份合作)合同，将自身拥有的土地使用权和投资者的投资共同组成一个公司或经济实体，从事农业生产

一般土地权利人仅提供土地，资金、管理、运营等由投资者负责入股的土地一般按照产量评定股数，作为取得土地收益分红的依据这一模式与前两种模式相比，并不改变土地的经营权，另外，其收益不固定，受农业生产经营效果的影响

四、农用地用地底线

我国在农村土地制度改革上，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线按照规定，一般建设项目不得占用永久基本农田，不得超越土地利用规划，严禁随意扩大设施农用地范围在乡村土地的开发利用中，需要特别注意的是国家规定的基本农田的“五不准”

不准非农建设占用基本农田(法律规定的除外)；

不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，减少基本农田面积；

不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业；

不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽饲养，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；

不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设

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集体建设用地

一、概况

集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地

宅基地

农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地

农村集体经营性建设用地

存量农村集体建设中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的农村集体建设用地

公益性公共设施用地

提供公共服务的各种公益性设施用地，如教育、医疗、交通、文化娱乐等服务设施用地

按照目前统计，我国农村拥有宅基地2亿亩，农村集体经营性建设用地0.5亿亩，宅基地是农村土地改革的重中之重

宅基地及依附其上的房屋是农民最大的财产，但一直以来，由于城乡二元制度的限制，城乡没有实现同等同权，农民的房屋没有产权，既不能转让，也不能抵押，大量“资产”沉睡，财产性收入无从谈起

另外，目前我国城镇建设用地指标非常紧张，但是在农村却存在着惊人的浪费现象国土资源部相关报告显示，农村居民点闲置用地面积达3000万亩左右，相当于现有城镇用地规模的1/4，低效用地达9000万亩以上，相当于现有城镇用地规模的3/4另据中国科学院地理科学与资源研究所测算分析，我国农村空心化整治潜力约1.14亿亩

二、集体建设用地政策改革

01 / 宅基地制度改革

历史进程

2014年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》发布，标志着我国“三块地改革”正式进入试点阶段

2015年国土资源部批准了15个县(市)作为农村宅基地制度改革试点，推行集体土地的改革方案

2016年中央1号文件提出要加快推进农村宅基地使用权确权登记颁证工作

2017年是宅基地改革快速推进的一年，宅基地试点从15个扩大到33个

2017年中央1号文件提出，全面加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民财产性收入

2017年11月，十九届中央全面深化改革领导小组会议审议通过了《关于拓展农村宅基地制度改革试点的请示》，强调在已经试点的33个县基础上，再次拓展宅基地改革试点范围，并针对宅基地改革中存在的问题，提出不得以买卖宅基地为出发点，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件的新要求

2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”部分省份开始进行“三权分置”试点工作

三权分置

2018年中央一号文件提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权

所有权

权属：集体所有

要求：落实集体所有权

资格权

权属：农户所有

要求：保障农户资格权

使用权

要求：适度放活使用权

用途把控

宅基地的用途要严格把控2018年中央一号文件明确提出一个“不得”和“两个严”，即：不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆中央农办主任韩俊强调，这(宅基地三权分置)不是让城里人到农村买房置地，而是要使农民的闲置住房成为发展乡村旅游、养老等产业的载体

宅基地试点工作

从2015年开始的宅基地改革试点主要从三方面探索了农村宅基地管理的新路径

1、自愿退出机制

部分试点开始探寻宅基地有偿转让、调剂、收回等方式，引导宅基地以多种方式有序退出退出的宅基地可整理支持发展乡村旅游，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展各地开始尝试使用退出的宅基地发展乡村旅游，同时也为乡村振兴发展提供更多内涵空间

2、有偿使用制度

超标的宅基地可授权有偿使用，如宁夏回族自治区平罗县，在按照一户一宅、面积法定原则进行确权登记基础上，对超占面积农户一次性收取有偿使用费

3、完善管理制度

确权的宅基地可与房屋一同申请贷款，如青海省湟源县，通过搭建农村住房财产权(含宅基地)抵押贷款担保平台，为抵押农户提供“以奖代补”的惠农贷款担保，助力乡村旅游、养殖等产业发展马场台村11户通过宅基地抵押共贷款42万元，目前已经实现每年1万到6万不等的纯收入

02 / 农村集体经营性建设用地制度改革

建立入市制度

农村集体经营性建设用地制度的改革是近年来乡村建设的基础与条件

2014年的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》明确提出了集体土地入市的大方向政策强调，完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能；明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径，适当提高农民集体和个人分享的增值收益;建立健全市场交易规则和服务监管制度同年印发的《国家新型城镇化规划》中指出，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价

2016年5月，中国银监会国土资源部印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，规范推进农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，规定在坚持土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损的前提下，开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款工作，落实农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价

2017年中央1号文件再次强调集体经营性建设用地入市的土地改革方向，明确推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利

2018年1号文件指出，加快推进集体经营性资产股份合作制改革，为今后一段时间农村集体经营性建设用地制度改革指明了重点方向

试点工作

农村集体经营性建设用地改革在全国的试点工作主要在三个方面进行了尝试与突破

一是土地抵押融资，在集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”的总原则下，集体经营性建设用地拥有抵押贷款权，可以通过土地抵押进行融资

二是分散零星土地调整集中入市，由于土地分布不均，碎片化严重，试点县多采用土地统筹，集中入市的方式

三是建立土地收益调节机制土地改革的一个重要目的就是增加农民收入，支持农村可持续发展，因此，几乎所有的集体经营性建设用地设点县(区)都设计了收益调节机制

三、建设用地获取

01 / 通过土地征收

土地征收是将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予合理补偿和妥善安置的一种行为征收的对象主要有集体农林用地与集体建设用地

其中，集体农林用地转国有建设用地需按照城镇建设用地与乡村建设用地增减挂钩政策，通过建新拆旧和土地复垦，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更加合理另外，这一性质土地的征收需要先办理农用地转用审批手续，转为建设用地，再办理土地征收审批手续，转为国家所有而对于集体建设用地来说，相对简单，可直接进入土地征收流程土地征收有严格的国家规范与流程，这里不再赘述

这一模式的实施者一般为国家，土地征收转变为国有建设用地后，企业可通过正常的招拍挂获得土地的使用权但目前我国土地征收的范围在不断缩小，征收的程序在不断的规范化

02 / 农村集体经营性建设用地入市(试点)

2015年集体经营性建设用地入市与农村土地征收、宅基地制度改革共同进入试点阶段，这一次改革，提出在坚持农村集体经营性建设用地所有权不变的情况下，赋予其通过出让、租赁、入股等方式，使得使用权通过有偿方式实现转移的行为能力，从而与国有土地同等入市、同权同价中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和自然人，除法律、法规另有规定外，均可依照规定取得集体经营性建设用地使用权，进行开发、利用、经营

对于具备开发建设所需基础设施等基本条件的用地，可就地直接入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可根据城镇建设用地与集体建设用地增减挂钩政策，先复垦后再异地调整入市入市后的土地可以用作工矿仓储、商服、旅游等经营性用途，暂不涉及商业住宅用途

03 / 宅地基获取(试点)

通过使用权的转让与出租

义乌市在农村宅基地制度改革试点工作中，探索建立农村宅基地使用权转让制度，对已完成农村更新改造的村庄允许宅基地使用权在本市集体经济组织成员间跨村转让并办证中央1号文件中也提出适度放活使用权，这将派生出有偿使用费、租赁费等流转费用，从而增加农民财产性收益

通过村庄整治、宅基地有偿退出等措施，产生节余指标，利用“城乡建设用地增减挂钩”政策，调整入市

很多试点均采用了这一模式，即通过集中安置房的建设，以宅基地换房，提高建设用地的集约利用，并将节余的宅基地进行拆旧复垦，产生建设用地指标，调整入市原来城乡建设用地增减挂钩节余指标大多是在省域内进行调剂，2018年3月，国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，允许“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂，这将极大促进建设用地指标的合理流转另外，随着城镇化进程的不断加速，大量在城市落户农民的宅基地闲置，通过有偿退出机制的设计，可以大大改善这一问题

利用集体建设用地建设租赁住房

根据住建部2017年发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，在试点城市，村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式利用集体建设用地建设运营集体租赁住房

利用一些特殊政策的规定

比如，国务院《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》中提出，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房

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未利用地

一、概况

未利用地是指除农用地和建设用地以外的土地，主要包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等随着用地指标的吃紧，国家出台了系列政策鼓励未利用地的有效利用，并对基础设施的建设给予一定补贴未利用地一般可以通过承包、租赁或拍卖获得使用权，然后进行治理但对一些条件差、群众单户治理有困难的“四荒” (荒山、荒沟、荒丘、荒滩)，可先由集体经济组织作出规划并完成初步治理后，再流转给个人

二、相关政策

近几年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)成为市场争取利用的对象

《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》鼓励利用“四荒地”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)发展休闲农业，对中西部少数民族地区和集中连片特困地区利用“四荒地”发展休闲农业，其建设用地指标给予倾斜

《关于支持旅游业发展用地政策的意见》支持使用未利用地、废弃地、边远海岛等土地建设旅游项目

在各地出台的关于特色小镇的土地支持政策中，也常见到“充分利用低丘缓坡、滩涂资源”的政策指向

国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地；不需要办理农用地转用手续，不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费

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农村土地征收制度改革

1、耕地跨地区调剂

2016年发布的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中强调推进农村土地征收改革试点工作；

2017年2月，《中共中央国务院关于加强保护和改进占补平衡的意见》出台，强调对耕地保护主体的补偿激励，实行跨地区补充耕地利益调节；同年12月，国土资源部副部长曹卫星表示，国土部将进一步深化征地制度改革，切实维护农民土地权益

2018年3月，国务院办公厅印发的《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》指出，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充新制度的实行，使得耕地指标能够跨省调剂，调剂双方都能从中获取有利于自身发展的利益，这是乡村振兴战略背景下国家统筹土地利用的有益实践

2、被征地农民的补偿方法与措施

[ 农民安置 ]：

补偿农民被征收的集体土地

对失地农民进行就业培训

保障被征地农民的城镇社会保障

采取留地、留物业等方式安置失地农民

[ 征收办法 ]：

制定缩小征地范围的方法

建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制

保障被征地农民的城镇社会保障

完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制

土地政策的改革

将加快乡村振兴的步伐

7月日特色小镇与田园综合体总裁峰会—西安站

峰会时间: 2018.7..16

主题议程模块

特色小镇与田园综合体土地政策、创建实践解读及开发性金融政策解读（陕西发改委领导；陶小明;陕西省建筑设计研究院：）

田园综合体及特色小镇如何创建及运营模式如何成功项目落地（望桥：袁家村特色小镇缔造者之一；徐忠明：浙赛博文旅董事长，灵山小镇拈花湾全程参与者、打造者；宋娜：山东唯一一家国家级田园综合体项目操盘手；刘炜：原阿那亚九州会总经理；刘凯：华谊兄弟（长沙）电影小镇总经理；明明：中国休闲农业宝苞农场创始人；王利泉：奥伦达部落背后的投资机构北京盛诺金投资基金副总裁；高志：中国十佳规划师、北大、清华教授、曾操盘百余个特色小镇项目）

欢迎晚宴+田园综合体/特色小镇投融资、资源链接会

田园综合体与特色小镇IP打造、产业导入、人才输出、运营管理核心价值创新提炼及实践

赵月望 ： 陕旅集团副总经理；汪水云：众安实业集团总裁； 王利泉：北京盛诺金投资基金副总裁 ；罗钁鐇： 华城基金合伙人、华城小镇合伙人 ）

特色小镇与田园综合体创新项目路演（范例： 产业超级IP持续增加中···）（刘宣付：北京身临其境文化股份有限公司董事长）

标杆项目实地考察：袁家村，白鹿原，白露仓，马嵬驿（4选2）

标欢迎晚宴+项目对接会+投融资资源对接会

峰会解决问题

如何精准获取特色小镇与田园综合体的扶持资金

如何抓住特色小镇与田园综合体的政策机遇

如何培育、导入特色产业，破解“房地产化”倾向

如何研判田园综合体、特色小镇引爆业态和产业布局

如何拓宽“田园综合体”、“特色小镇”投融资渠道

如何推动传统农庄、农场、合作社向“田园综合体”转型

如何打造田园综合体、特色小镇有持续性现金流的商业模式

如何让文化科技融合的新型消费业态、新产业与盈利模式引爆万亿级的田园综合体、特色小镇市场

【参会收获】

地方政府：

①如何挖掘本地风土资本，做到特而强

②如何更好的落实发展规划，借势发展

③如何有效的组织特色小镇的规划编制

......

运营管理公司：

①特色小镇生产，生活，生态，三生如何更好的融合

②特色小镇如何进行优质产业的导入

③特色小镇产业运营思路以及实操打法

......

开发建设单位：

①如何正确认知立体化的“田园综合体”

②如何通过PPP模式和政府展开合作

③如何建设独具特色的‘特色小镇’‘田园综合体

......

策划规划机构：

①运营前置下的特色小镇、田园综合体的规划设计如何提升

②深度了解特色小镇，田园综合体的运营需求

③如何实现项目的科学规划设计

......

投资企业：

①特色小镇与田园综合体建设过程中有哪些投资机会

②优质特色小镇项目的接洽对接

③如何盘活乡村土地机制

【主办单位】

北京华城汇小镇文化创意发展有限公司

中国特色小镇与田园综合体、乡村振兴产业运营商，打造文旅+资本+运营+传播推广的跨界融合、资源整合的全产业链无缝对接平台

峰会时间：2018年7月日

峰会地点：西安·西安宾馆

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